На прошлой неделе зампред Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции Алик Шпекбаев предложил легализовать лоббистскую деятельность в Казахстане
Читайте предыдущую статью Досыма САТПАЕВА «Почём апгрейд нашего сознания?».
«Know how» и «Know who»
Эта идея витает в воздухе с конца 90-х. Еще в 1999 году в своей кандидатской диссертации «Особенности лоббистской деятельности в политической системе РК» я отмечал необходимость принятия специального закона о регулировании лоббистской деятельности, так как де-факто лоббизм в Казахстане был всегда, а вот де-юре он как бы не существует.
Казахстанское лобби не прошло правовой институционализации и до сих пор действует во внеправовом пространстве, что очень удобно теневым игрокам, которым никакой закон в принципе не нужен.
Поэтому мы наблюдаем угрожающее усиление асоциальной активности неофициальных участников процесса, действующих за кулисами политической сцены, не выполняя свою главную роль – социального посредника. В итоге на головы общественности вываливаются «скелеты из шкафов» как результат чьих-то пролоббированных интересов. За них никто не хочет нести ответственность, зато негативные последствия этих решений снова расхлебывают граждане.
Далеко за примерами ходить не надо. Взять хотя бы последние скандалы в пенсионной системе страны.
Конечно, в западных политических структурах тоже активно действуют мощные лоббистские группы, в основном представляющие интересы крупного бизнеса, которые предпочитают использовать классические каналы связи внутри самой системы.
Но всё это происходит параллельно такой же активной деятельности институтов гражданского общества, выступающих ретрансляторами социальных интересов. Только прозрачность в лоббистской деятельности превращает этот инструмент взаимодействия с властью в один из способов политической коммуникации. При таких условиях лоббизм совершает эволюцию от коррупции к информации.
Негативной спецификой постсоветского пространства является то, что в большинстве случаев низовые социальные интересы здесь не могут быть группами давления, в то время как группы давления на властном Олимпе часто не выражают социальные интересы.
У нас до сих пор самая популярная форма лоббизма представляет собой использование неформальных и желательно прямых контактов.
Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией «Know how» (знать как) + «Know who» (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют теневые группы давления, действующие внутри политсистемы.
Хотя в последнее время можно наблюдать изменения в выстраивании прямого лоббизма со стороны властей. В частности, в Казахстане уже стали появляться структуры, которые не скрывают своих лоббистских намерений. Пример - Национальная палата предпринимателей «Атамекен», которая поставила своей целью защиту интересов бизнес-сообщества в отношениях с госструктурами.
Но до сих пор для многих социальных групп, находящихся вне прямых контактов с властями, такой вид коммуникации практически недоступен. Они могут использовать лишь непрямую форму лоббизма через СМИ и социальные сети. То есть когда давление на власти оказываются косвенно, через мобилизацию общественного мнения. В некоторых случаях это хоть и приносит позитивные результаты, но пока является исключением из правил.
Кто лоббирует непринятие закона о лоббировании
Тема разработки закона, который регулировал бы лоббистскую деятельность, муссируется с конца 90-х. 30 июня 1997 года президент, выступая в парламенте, сказал:
«Проблема лоббирования тоже у нас существует. Неизбежна ситуация, когда в парламенте идет лоббирование региональных корпоративных интересов. Такое наблюдается во всем мире, и это нормально. Только лоббирование не должно противоречить интересам государства».
С начала 2000-х было даже несколько вариантов законопроекта, с большинством из которых мне удалось ознакомиться. Но все они тормозились на этапе обсуждения в парламентских комитетах. Возникало ощущение, что кто-то активно лоббировал непринятие закона о лоббировании.
В ноябре 2008 года на антикоррупционном форуме партии «Нур Отан» президент снова заявил о необходимости принятия закона о лоббировании, так как его отсутствие не позволяет эффективно бороться с коррупцией.
«Мне депутаты, руководители парламента говорят, что лоббистов вокруг депутатов парламента ходят кучи. Закона, порядка в этом деле нет», - пожаловался тогда глава государства.
Работа над ошибками
В 2010 году была еще одна попытка разработать законопроект «О лоббировании», который оказался худшим вариантом из всех, которые мне пришлось изучить. Сфера его действия распространялась только на законодательную ветвь, несмотря на то, что лоббисты действуют на всех уровнях исполнительной вертикали.
Косвенно это подтвердил и сам президент, когда в октябре 2013 года на расширенном заседании правительства неожиданно снова упомянул лоббизм, но уже внутри правительства. Тогда в адрес премьер-министра Серика АХМЕТОВА прозвучали намеки по поводу лоббирования бизнес интересов.
«Я давал конкретное поручение - усилить контроль над оборотом алкоголя. На этот счет мы разработали специальный законопроект, но теперь сроки введения этого законопроекта отложены аж на 2015 год. Наверное, хорошо поработали алкогольные бароны», - недвусмысленно заявил глава государства.
Также в законопроекте 2010 года лоббистской деятельностью могли почему-то заниматься только объединения, состоящие из не менее чем 10 юридических лиц. Эту норму разработчики так и не смогли объяснить.
Как в случае с 30 корпоративными лидерами, которых когда-то пытались создать в Казахстане. В свое время кто-то из бизнесменов спросил премьера, почему выбрана именно цифра 30, а не 50 или не 20. Ответ был оригинальным: 20 слишком мало, а 50 слишком много. Да и вообще 30 звучит красиво.
В любом случае, если будет разрабатываться новый проект закона о регулировании лоббистской деятельности, то в нем надо расширить ее определение, не замыкая только на законодательной ветви власти. Кстати, приемлемое определение есть в проекте Закона РК «О лоббировании законодательных актов», который рассматривался в марте 2000 года:
«Лоббирование есть установленная настоящим Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами деятельность лоббистов (лоббирующей организации) с целью оказания влияния на разработку, обсуждение и принятие проектов законодательных актов, а также внесения изменений и дополнений или признания утратившим силу действующих законодательных актов Республики Казахстан».
Следовательно, действие закона должно распространяться не только на депутатов, но и на всех госслужащих и субъектов лоббистской деятельности.
В США в 1995 году президент США Билл КЛИНТОН подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996-го. И его действие распространилось на Конгресс, но и на исполнительные органов.
Также следует увеличить список субъектов лоббистской деятельности в Казахстане. Оптимальным может быть определение, когда в качестве лоббиста или лоббирующей организации рассматриваются «граждане или юридические лица Республики Казахстан, осуществляющих в установленном законодательном порядке лоббирование от имени клиента и в его интересах, а также от своего собственного имени в собственных интересах в случае соответствия требованиям, предъявляемым к лоббистам (лоббирующим организациям)».
И, самое главное, необходимо, конкретизировать какие отчеты должны публично сдавать субъекты лоббистской деятельности. В частности, они должны не только официально регистрироваться, но также указывать суммы и те лоббистские цели, на которые были выделены эти суммы, а также лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат.
Что там за бугром?
Нет смысла изобретать велосипед. И при попытке взять под контроль лоббистскую деятельность в Казахстане следует внимательно изучить опыт других стран. Тем более что он не универсальный.
Есть, например, так называемая англосаксонская традиция, которая признает лоббизм, как явление политической жизни. Это может быть юридическое признание как в США или даже не обязательно юридически, как в Великобритании. Но в этой традиции доминируют два основных тезиса. Во-первых, «контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых».
Во-вторых, «лоббировать в парламенте и министерствах – неотъемлемое право каждого». Насколько можно понять по тому, что говорил президент РК касательно принятия специального закона о регулировании лоббистской деятельности, в Казахстане больше присматриваются к американской версии этой англосаксонской модели.
Хотя есть и континентальная модель, при которой либо вообще отсутствует закон о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность (например, как в Германии). Либо лоббизм вообще запрещен в органах законодательной власти (Франция). Но запрет лоббизма не означает его отрицания.
В Западной Европе лоббизм имеет несколько иную форму, так как многие европейские страны имели более четкую и структурированную партийную системы, чем в США, где двухпартийная система даже не была закреплена в Конституции, а традиционное отсутствие партийной дисциплины создавало почву для появления различных внутри- и межпартийных группировок.
Исторически политические парламентские партии Европы играли более активную и постоянную роль политических субъектов в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь только в период избирательных кампаний. Все это способствовало тому, что европейские лобби предпочитали действовать через политико-партийные каналы, часто сращиваясь с партиями и бюрократическими группировками.
Достучаться до небес
Конечно, надо быть реалистами и понимать, что закон о регулировании лоббистской деятельности не панацея.
Он автоматически не избавит нас от коррупции и теневых игр внутри элиты. Но хорошо проработанный и прошедший через открытую экспертную дискуссию закон может хотя бы сделать процесс принятия тех или иных государственных решений более прозрачным.
Скорее всего, именно это и объясняет, почему все попытки поставить лоббизм под контроль общественности с начала 2000-х годов, сталкивались со скрытым сопротивлением даже со стороны многих депутатов парламента.
К тому же, принятие качественного закона, не для галочки, создаст в Казахстане правовую основу для появления социального лоббирования, которое сможет оказывать целенаправленное воздействия на институты политической власти со стороны неправительственных, а также других социальных организаций, выражающих не узкогрупповые, а общественные интересы. Таким образом, принятие закона о регулировании лоббистской деятельности, возможно, позволит достичь нескольких целей.
Во-первых, впервые будет признан сам факт существования лоббизма, как явления политической жизни Казахстана. Во-вторых, это позволит ввести процесс лоббирования в правовые рамки, в том числе с точки зрения финансовой отчетности касательно любой лоббистской деятельности. В-третьих, это даст толчок к созданию дополнительного коммуникационного канала между государством и гражданским обществом. В-четвертых, будет частично преодолено неравенство в возможности представлять и отстаивать свои интересы со стороны тех социальных групп, которые долгое время были лишены возможности достучаться до небес.
