Как кризис управления привел к перевороту
Предыдущие части читайте здесь, здесь, здесь, здесь и здесь.
Сказали мне, что эта дорога
Меня приведёт к океану смерти,
И я с полпути повернула вспять.
С тех пор все тянутся предо мною
Кривые, глухие окольные тропы…
Акико Ёсано
Одной из первых задач, стоявших перед Николаем II, было разобраться, насколько адекватна система государственного управления реалиям российской жизни. От того, насколько быстро он это сделает, какие изменения решит внести в работу государственного механизма, как он будет осуществлять перемены, - зависело будущее России.
Современная система государственного управления непрерывно реформируется в течение последних двадцати лет, последовавших после распада СССР. Мы никак не можем определиться с тем, какой она должна быть, чтобы соответствовать быстро меняющейся жизни. Возможно, взгляд на прошлые ошибки и неудачи поможет нам найти верное решение.
Российская империя управлялась непосредственно императором при помощи министерств, Государственного Совета (законосовещательный орган), Сената (высшая судебная инстанция) и губернаторов, представлявших верховную власть на местах. В 1903 году работу органов государственного аппарата обеспечивало 385 тысяч чиновников.
Систему российского государственного управления можно представить в виде иерархической пирамиды, основание которой составляли рядовые чиновники на местах, а на вершине находился сам император.
…устав любого вновь открываемого акционерного общества подавался в соответствующее министерство, откуда поступал в Комитет министров, а затем направлялся на утверждение императору. Описанный процесс мог затянуться до нескольких лет.
Принцип пирамидального устройства власти предусматривал безусловное подчинение тех, кто стоял на более
низкой ступеньке, тем, кто находился выше. И, разумеется, любая критика принятых вышестоящими решений была невозможна. В конце XIX века такая система вызывала отторжение у самых образованных и интеллектуально развитых представителей общества, что привело к отрицательному отбору кадров. Выше уже говорилось, что дворянство делегировало в чиновничий класс не лучших своих представителей. Представители других сословий тоже не стремились на государственную службу. Связано это было и с тем, что надо было начинать с низших ступеней и мизерных окладов, в то время как существовали более выгодные альтернативы в предпринимательстве и свободных профессиях. Начальник канцелярии министерства императорского двора генерал Мосолов писал: «Оскудение в России в эту эпоху государственно мыслящими и работоспособными людьми было прямо катастрофическим».
Характерной чертой системы государственного управления, вытекавшей как из иерархического принципа, так и из глубокого недоверия к подданным, было стремление к мелочной опеке, вмешательству во все сферы деятельности. К примеру, учреждение акционерного общества носило разрешительный характер, что само по себе отрицательно сказывалось на предпринимательской инициативе. Но главная проблема заключалась в том, что разрешение давалось на самой вершине пирамиды: устав любого вновь открываемого акционерного общества подавался в соответствующее министерство, откуда поступал в Комитет министров, а затем направлялся на утверждение императору. Описанный процесс мог затянуться до нескольких лет.
Систему государственного управления точно характеризует запись, сделанная П.А. Валуевым, председателем Комитета министров при Александре II, в своем дневнике: «Не вижу правительственного сознания, хотя и вижу правительствование».
Стремление охватить все и вся отрицательно сказывался на эффективности работы государственного аппарата. С.И. Тимашев вспоминает о своем опыте работы министром промышленности и торговли. «... меня поразила мелочность дел, подлежащих его (имеется в виду Совет министров – Ж.А.) рассмотрению. Повестка постоянно перегружалась ничтожными вопросами, как например: шаблонное утверждение уставов акционерных обществ, назначение пенсий, незначительные кредиты на разные надобности, мелкие разногласия между ведомствами и т.п. <…> А между тем текущие дела поглощали так много времени, что заседание слишком затягивалось, все участвующие чувствовали большое утомление, и крупные дела проходили нередко без достаточно тщательного обсуждения».
Перегруженность аппарата большим количеством мелких задач, привела к тому, что он не справлялся со своей работой. «Можно сделать вывод, что в позднеимперский период наблюдался стабильный рост удельного веса дел, которые не решались в течение только лишь одного года. Если в 1892 г. из общего объема нерешенных дел таковых была половина, то в 1913 г. – около 70,43%. Если в 1892 г. 90% нерешенных дел было накоплено за более чем четыре года, то в 1913 г. – только за 2 года».
Министерства обладали различным уровнем полномочий и компетенций. Особое значение для министров имела возможность прямого общения с царем путем всеподданнейших докладов. Это определяло вес министра и его положение в иерархической пирамиде. Самыми влиятельными, с точки зрения управления внутренними делами, были Министерство финансов и Министерство внутренних дел. До революции 1905-1907 гг. первое из них отвечало за сбор всех видов налогов и пошлин, составление бюджета, торговлю и промышленность, взаимоотношения между рабочими и работодателями через фабричные инспекции. В состав министерства так же входили Государственный банк, Крестьянский поземельный и Дворянский банк. Соответственно, Министерство финансов управляло денежно-эмиссионной политикой и влияло через процентные ставки на оборот земельных участков.
К примеру, регулированием предпринимательской деятельности до 1905 г. занималось три министерства: финансов, внутренних дел и земледелия и государственных имуществ. Каждое из них выпускало собственные регулирующие документы, не согласованные с другими ведомствами.
Министерство внутренних дел, помимо функций охраны государственного порядка, отвечало за городское строительство, медицину, связь, развитие сельского хозяйства, земские учреждения и статистику.
Можно видеть, что полномочия обоих министерств пересекались во многих сферах. Передача какой-либо части полномочий от одного министерства другому сразу же вела к изменению уровня влиятельности.
Строгая иерархическая система не способствовала налаживанию горизонтальных связей. Каждое министерство стремилось сохранить свою обособленность и самостоятельность, не делиться ни с кем своими полномочиями. Соответственно, не было единого правительственного курса, каждый министр разрабатывал или не разрабатывал, программу действий своего министерства, исходя из своего понимания положения вещей и задач, которые перед ним стоят. «По свидетельству хозяйки популярного политического салона Петербурга А. В. Богдагович, в середине 1901 г. тогдашний товарищ министра внутренних дел П. Д. Святополк-Мирский очень метко охарактеризовал несогласованность правительственной политики: «У нас нет в министерствах одного направления…, все министерства изображают из себя кто Францию, кто Германию и т.д., а не единую Россию…» Иногда это выливалось в жесткую и непримиримую конкуренцию за властные полномочия и прерогативы в сферах пересечения ведомственных интересов».
Межведомственные противоречия и интриги препятствовали своевременному принятию важнейших для судьбы России решений, например, таких как по «крестьянскому вопросу».
…многие жизненные вопросы у нас разрешаются не по закону, а прямо по усмотрению того или иного министра, а то и губернатора. Все это, несомненно, деморализует и власть, и население.
Другим следствием стремления министерств обособиться была неупорядоченность нормативных актов. К примеру, регулированием предпринимательской деятельности до 1905 г. занималось три министерства: финансов, внутренних дел и земледелия и государственных имуществ. Каждое из них выпускало собственные регулирующие документы, не согласованные с другими ведомствами. «Особые законы действовали в горнозаводской, акцизной, ремесленной и кустарной, казенной промышленности. Отдельные акты регулировали деятельность иностранных предпринимателей. Разработка нового законоположения об устройстве и содержании фабрик и заводов, начавшаяся в 1892 г., не вышла из стадии обсуждения и в 1900-е гг. Предложения Министерства финансов по модернизации законодательства о статусе ремесленных заведений, открытия и деятельности бирж, явочной системе акционерного учредительства … не встретили понимания ни в Комитете министров, ни в Государственном совете».
При таком положении дел законодательная база размывалась, становилась зыбкой. «Вот как об этом писал Николаю II в октябре 1904 г. его постоянный корреспондент коллежский асессор, новгородский дворянин А.А. Клопов: «Мы имеем законы, Высочайше утвержденные, но для нашей администрации они не всегда обязательны и легко обходятся, так как рядом с ними существует целая масса министерских циркуляров и разных толкований, которые иногда совершенно искажают основную мысль данного закона. Мало того, наши министры, пользуясь отсутствием гласности, изменяют нередко, непосредственно своей властью, даже самые функции деятельности наших правительственных учреждений. В силу такого произвола, многие жизненные вопросы у нас разрешаются не по закону, а прямо по усмотрению того или иного министра, а то и губернатора. Все это, несомненно, деморализует и власть, и население. Вот почему в нашем народе, даже в образованном классе, так мало развит принцип законности. Между тем он должен лежать краеугольным камнем в жизни каждого благоустроенного государства. Много горя, несправедливости и недовольства порождает такое отношение к законам нашей администрации»».
«У нас в настоящее время, я бы сказал, существует экономическое крепостное право. Промышленники шагу не смеют ступить без разрешения из Петрограда, без полицейского разрешения... На всем лежат кандалы старого режима: связана инициатива, связана у нас былая русская энергия, когда русские люди ходили при старых архаических средствах передвижения по нашей огромной территории».
Систему государственного управления точно характеризует запись, сделанная П.А. Валуевым, председателем Комитета министров при Александре II, в своем дневнике: «Не вижу правительственного сознания, хотя и вижу правительствование».
В ходе первой русской революции были предприняты меры по повышению эффективности работы государственного аппарата. Указом от 19 октября 1905 г. был создан Совет министров, который должен был отвечать за разработку и реализацию программ государственного развития. Председатель Совета министров, в отличие от председателя Комитета министров, стал настоящим руководителем правительства. Ни один из министров, за исключением военного, морского, иностранных дел и императорского двора, не имел права прямого доклада императору.
Для оптимизации управления экономикой было создано Министерство промышленности и торговли, которому передали соответствующие департаменты и управления из различных министерств.
В реальности, проведенные мероприятия не устранили недостатков, присущих прежним министерствам. Сохранились и межведомственные противоречия: «Главным тормозом было рассмотрение междуведомственных разногласий <…> А в них и коренилось то великое зло, которое всегда мешало правильному ходу государственного механизма, делая его наименее продуктивным при наибольшей затрате сил и энергии <…> каждое ведомство у нас готово считать себя более компетентным в делах постороннего ведомства, чем то, которому данные дела поручены <…> наши ведомства всегда были склонны претендовать на передачу им частей управления из других ведомств …»
Третий путь – сократить область управления, или, говоря иначе, расширить возможности самоуправления и саморегулирования. Такая возможность обсуждалась, но всегда встречала отпор высшей бюрократии.
Никуда не делась мелочная опека, стремление взять все под свой контроль. «У нас в настоящее время, я бы сказал, существует экономическое крепостное право. Промышленники шагу не смеют ступить без разрешения из Петрограда, без полицейского разрешения... На всем лежат кандалы старого режима: связана инициатива, связана у нас былая русская энергия, когда русские люди ходили при старых архаических средствах передвижения по нашей огромной территории. Да, в русском человеке много энергии, но на ней лежит тяжелая рука бюрократии, и никнет под ней былая русская энергия <…> Наша политическая жизнь в настоящее время - в стадии маразма, мы в каком-то тупике, откуда ни туда, ни сюда. Пора понять опасность этого положения. Ведь другие страны усиленно идут вперед, а мы все более и более отстаем от них. Недаром приходится основывать русские предприятия на иностранной территории, просто потому, что там нет никаких стеснений, как у нас...»
В середине прошлого века Уильям Эшби сформулировал закон о требуемом многообразии. Согласно ему, управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего (в данном случае всей системы управления) по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации. В противном случае система управления не сможет отвечать задачам управления, выдвигаемым внешней средой, и будет малоэффективной.
Говоря откровенно, и сегодня у нас тот же выбор. И мы так же не можем с ним определиться. С одной стороны, государство хочет взять под свой контроль как можно больше, с другой стороны, его возможностей для этого не хватает. И, как и сто лет назад, все глубже погружаемся в волокиту, межведомственные трения и коррупцию.
Конечно, император и его сановники не могли ничего знать об этом законе, опубликованном через полвека. Но, как бы там ни было, в соответствии с ним, у российского правительства было три пути повышения эффективности государственного управления.
Первый путь – снижение разнообразия управляемой системы. Это означает подавление всяческой частной инициативы, сокращение видов общественной деятельности, установление тотальной государственной собственности. Примерно по этому пути шел Николай I, прадед царствовавшего императора. Все закончилось поражением в Крымской войне.
Второй путь – расширение разнообразия управляющей системы, т.е. создание все новых и новых средств управления. По этому пути пошли в СССР. К началу восьмидесятых годов в состав Совета министров СССР входило 84 министерств и государственных комитетов, а так же КНК, Госбанк и ЦСУ. Плюс органы КПСС, ВЛКСМ и ВЦСПС. Царское правительство было склонно двинуться по этому пути, но дефицит кадров и средств не позволял реализовать это желание в полной мере.
Третий путь – сократить область управления, или, говоря иначе, расширить возможности самоуправления и саморегулирования. Такая возможность обсуждалась, но всегда встречала отпор высшей бюрократии.
В итоге, правящие круги Российской империи так и не определились, по какому пути им пойти, пустив все на самотек.
Говоря откровенно, и сегодня у нас тот же выбор. И мы так же не можем с ним определиться. С одной стороны, государство хочет взять под свой контроль как можно больше, с другой стороны, его возможностей для этого не хватает. И, как и сто лет назад, все глубже погружаемся в волокиту, межведомственные трения и коррупцию.
Казалось бы, пример наиболее передовых стран того времени - Англии, США, Франции и даже Германии с Австро-Венгрией - убедительно доказывал, что широкие возможности для частной инициативы, принципы самоуправления и саморегулирования, более эффективны в сравнении с архаичной государственной системой, существовавшей в то время в России. Но последовать их примеру означало отказ от принципов самодержавия.
До первой русской революции в обществе, в основном кулуарно, обсуждался вопрос расширения полномочий земств как органов самоуправления. В представлении либералов того времени это был путь к установлению конституционного порядка. «В самом деле, не станем обольщаться: современное русское земство, - как высоко мы не ставим его значение и заслуги – не есть политическая величина, которая своей непосредственной силой могла бы кому-нибудь импонировать, могла кого-либо устрашать. Лишенное самостоятельности, ограниченное в своей компетенции, на каждом шагу контролируемое правительством, сумевшим всячески подкупить наиболее многочисленные и наименее образованные слои земского дворянства, оно еле-еле отстаивает свою скромную позицию. И тем не менее это умаленное, съежившееся перед всемогущей бюрократией русское земство опасно самодержавию <…> Мы, считающие переход к конституционному порядку вещей глубоко назревшей потребностью современной России, мы, видящие в борьбе за политическую свободу для сознательных современных людей России их Аннибалову клятву, <…> мы можем во всем живом и жизнеспособном в России видеть губительные для самодержавия зародыши конституции».
Еще при вступлении на престол Николай II продемонстрировал свое отношение к земствам. 17 января 1895 года, когда принимал делегацию от дворянства, земств и городов, приехавших в столицу поздравить его с восшествием на престол, он произнес свою знаменитую речь: «Я рад видеть представителей всех сословий, съехавшихся для заявления верноподданнических чувств. Верю искренности этих чувств, искони присущих каждому русскому. Но мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекавшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земства в делах внутреннего управления. Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял его мой незабвенный покойный родитель».
«И если мы говорили, что у нашей власти нет ни знаний, ни талантов, необходимых для настоящей минуты, то, господа, теперь эта власть опустилась ниже того уровня, на каком она стояла в нормальное время нашей русской жизни,… и пропасть между нами и ею расширилась и стала непроходимою».
С течением времени, по мере нарастания проблем, отношение правящих кругов к земствам становилось благосклоннее, хотя уступок в области политических прав никто делать не желал. В.К. Плеве, олицетворение реакции и консерватизма, так высказался о земствах в своей беседе с Д.Н. Шиповым: «Я сторонник земских учреждений и убежден, что никакой государственный строй немыслим без привлечения общества к местному самоуправлению. Я не признаю возможным управлять страной при посредстве армии чиновников и не признаю, чтобы земские учреждения противоречили нашему государственному строю. Напротив, считаю, что при самодержавном строе государства необходимо широкое развитие местного самоуправления <…> Между тем возбуждение земскими людьми вопросов политического характера усиливает неблагоприятные для общественных учреждений течения и служит оружием для тех, которые вообще отрицательно относятся к принципу местного самоуправления».
И после революции 1905-1907 гг., когда самодержавие вынуждено было пойти на конституционные уступки, желание все держать под своим контролем, в том числе Государственную Думу, никуда не исчезло. Ради этого желания были распущены Первая и Вторая Государственные Думы; ради этого желания был осуществлен третьеиюньский переворот; ради этого желания Столыпин вступал в альянс с Союзом 17 октября.
Однако возможности для осуществления такого желания были весьма ограничены. В 1906 г., оценивая произошедшие в России перемены, М. Вебер писал: «Любое проявление слабости этой идущей по проволоке государственной машины вновь все приведет в движение. Пугающее убожество «духа», которое обнаружил якобы сильный режим, несмотря на видимую утонченность техники управления, надолго останется в памяти широких масс. Но теперешняя система, исходя из соображений собственной безопасности, не может изменить и своих методов правления. И ей придется, в согласии со своей давней политической традицией, допустить действие таких политических сил, которые будут продолжать разрушать ее саму и толкать имущие слои в лагерь ее противников. Эти традиции – дальнейшая бюрократизация правления и демагогия. Но иллюзия и ореол, которыми она была окружена и которые маскировали роковые тенденции, теперь рассеялись. После того, что произошло между царем и подданными, ей будет трудно «сохранить лицо» и вновь повести игру в прежнем духе. Слишком многие узрели ее во всей наготе. Теперь они могут, смеясь ей в лицо, повторить слова Шиллера: «Фокусник, твоим трюкам – конец»».
Прошу прощения за приведенную длинную цитату, но она очень точно отражает то, что произошло в России между двумя революциями, первой и Февральской.
Сегодня государство, не имея достаточных ресурсов и возможностей, старается держать под своим контролем все проявления общественной деятельности. Наверное, оно, как и В.К. Плеве сто с лишним лет назад, считает «… что ни русский народ в его целом, ни, быть может, в особенности его интеллигентские слои недоразвились не только для самостоятельного управления государством, но даже до широкого участия в его строительстве».
Если до Первой мировой войны, напрягая силы, пусть и с потерями и упущенными возможностями, власть предержащим удавалось держать под своим контролем, если не все, то многие сферы общественной жизни, то с началом войны все поменялось. Большая война резко увеличила разнообразие управляемых ситуаций, что сразу же снизило управляемость системы.
Управление войсками, снабжение их оружием и боеприпасами, обеспечение городов топливом и продовольствием, налаживание бесперебойной работы железнодорожного транспорта в условиях резко выросших грузопотоков, инфляция и многое другое обрушилось на управленческий аппарат. И он оказался не в силах с этим справиться. Для ликвидации управленческого дефицита не только создавались в рамках правительства различные Особые совещания, но и пришлось привлечь общественные организации: Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов, Центральный военно-промышленный комитет.
И если к началу 1916 г. удалось наладить снабжение действующей армии вооружением, боеприпасами, провиантом и обмундированием, то со снабжением городов ситуация постоянно ухудшалась.
Государство оказалось не в силах управлять общественно-политической жизнью в стране. Государственная Дума, вполне лояльная до войны, в ходе ее превратилась в рупор оппозиции. Невозможно представить в довоенные годы, что-нибудь подобное речи П.Н. Милюкова на заседании от 1 ноября 1916 г.: «И если мы говорили, что у нашей власти нет ни знаний, ни талантов, необходимых для настоящей минуты, то, господа, теперь эта власть опустилась ниже того уровня, на каком она стояла в нормальное время нашей русской жизни,… и пропасть между нами и ею расширилась и стала непроходимою».
Через четыре месяца после этой речи Николай II подписал манифест об отречении от престола.
Сегодня государство, не имея достаточных ресурсов и возможностей, старается держать под своим контролем все проявления общественной деятельности. Наверное, оно, как и В.К. Плеве сто с лишним лет назад, считает «… что ни русский народ в его целом, ни, быть может, в особенности его интеллигентские слои недоразвились не только для самостоятельного управления государством, но даже до широкого участия в его строительстве».
И, по большому счету, это верно. Наш собственный опыт показывает, что на волне «широких демократических» преобразований, на поверхность всплывает пена, не способная ни к чему, кроме удовлетворения собственных интересов.
Но народ, интеллигенция никогда не разовьются в достаточной степени, если им не доверять, если не предоставлять права на самоуправление, самоорганизацию и саморегулирование. Конечно, будет много пустых разговоров и ошибок. Но альтернатива гораздо хуже – потеря управляемости государственной системы в критический момент.
